La realización de la auditoría del Sistema, de la estructura legal del Estado, en primer lugar, está justificada por las siguientes razones:

1. La Administración representa un ejemplo revelador de difuminación de lo Político y Administrativo que se percibe en lo orgánico, ya que no están claros los límites entre los órganos políticos y administrativos, y en lo funcional, ya que con frecuencia los órganos administrativos desarrollan funciones correspondientes en principio al otro conjunto.

2.- Todo comienza con la dificultad cada vez mayor de definir a un órgano como político o como administrativo. La Constitución delimita un doble sistema de acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad (art.23) y a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad (art.103). Serían cargos políticos aquellos que fueran cubiertos por un Sistema de Libre Designación entre personas que puedan ser o no funcionarias.

La realidad se muestra más compleja que la teoría debido, principalmente, a que ésta muestra unidades políticas absolutas, cuyo nombramiento y separación es libre, unidades administrativas absolutas, cuyas funciones e ingreso se establecen en normas preestablecidas, unidades políticas relativas, cuyo nombramiento tiene requisitos pero cuya separación es libre y unidades administrativas relativas, cuyo nombramiento es libre o sometido a condiciones especiales de capacidad pero cuya separación exige procedimiento reglado.

También en niveles inferiores se pueden encontrar ejemplos de órganos mixtos. Entre ellos se pueden contar los puestos de atribución indistinta, entre los que se encuentra el personal eventual.

3. La difuminación entre ambas funciones baja desde los puestos directivos hasta la base de los funcionarios. Los funcionarios no son sujetos impersonales cuya actuación se desarrolla de forma absolutamente aséptica. Se empieza a asumir la relevancia que tiene el “elemento personal” en la titularidad de cada órgano que puede, en la medida de sus posibilidades, politizar o tecnificar la actuación del mismo.

Como resumen de esto debemos de recordar el término de “esfera de control” según el cual todo directivo tiene una función de enlace y bisagra entre dos equipos.

4. Es indudable que el Gobierno ejerce una función política que excede la mera función ejecutiva. “El Gobierno dirige la política interior y exterior”. Esto otorga al Gobierno el papel central en el ámbito de la actividad política y le concede el poder de trazar los principios esenciales sobre los que se regirá la Sociedad. En concordancia con ello, la Constitución y el resto de la normativa legal que la desarrolla le atribuyen una serie de instrumentos mediante los que puede hacer efectiva esa facultad, entre los que se puede destacar la posesión de un amplio poder normativo y la iniciativa legislativa frente al Parlamento.

5. La jurisprudencia postconstitucional admite la existencia de actos políticos originados en otras Administraciones territoriales, con lo que se admite la existencia de otros centros de producción de política; la política se multipolariza. Entre otros se pueden citar los siguientes:

a.- El ingreso en Organismos Internacionales, principalmente en la Comunidad Europea, supone la aceptación de otro polo de decisión política. Así se deduce de la lectura del artículo 93 de la Constitución, que prevé que mediante la firma de los Tratados previstos en el mismo -en el que se incluye el Tratado de Adhesión- se atribuyan a una Organización Internacional competencias derivadas de la propia Constitución.

b.- La jurisprudencia admite la existencia de actos políticos producidos en otras Administraciones distintas de la Administración del Estado. Se trata de una consecuencia necesaria del reconocimiento de Autonomía política a las Comunidades Autónomas y de la plena aceptación de su capacidad para emitir actos cuya naturaleza y relevancia exceden de la propiamente administrativa.

c.- Por su parte, la Sentencia del Tribunal Supremo del 25 de junio de 1986 dispone de forma tajante que en la Administración del Estado el único órgano competente para elaborar actos políticos es el Gobierno.

d.- De lo expuesto se deduce la existencia de otros focos de actuación política, distintos al Gobierno, que inciden en los procesos a estudiar. Conviene analizarlos por si existiera una relación causal entre los resultados que se están produciendo en determinadas Regiones Autonómicas y sus centros regionales de actuación política. El mismo análisis debemos efectuar respecto a la posible causa-efecto de la firma de determinados Tratados Internacionales: focos de actuación política exterior.
En el próximo artículo veremos, dentro de la auditoria del sistema los focos de actuación política.

*Teniente coronel de Infantería y doctor por la Universidad de Salamanca